Bezpośrednie efekty udziału Polski w polityce spójności są łatwo dostrzegalne w postaci chociażby projektów infrastrukturalnych, których realizacja bez wsparcia Unii byłaby znacznie trudniejsza, jeśli w ogóle możliwa.

Od sześciu lat Polska korzysta z funduszy wspólnotowych mających na celu zmniejszenie dysproporcji rozwojowych między państwami oraz regionami Unii Euro-pejskiej, w ramach których – na zadania określone w Narodowym Planie Rozwoju 2004-2006 (NPR) otrzymaliśmy z budżetu UE ok. 13 mld euro, na zadania ujęte w Narodowej Strategii Spójności 2007-2013 (NSS) dostaniemy zaś ponad 67 mld euro.

Dzięki funduszom UE na pomoc mogą liczyć regiony, które same nie są w stanie wyjść z kręgu ubóstwa i poprawić swojej sytuacji gospodarczej w stosunku do regionów bardziej za-możnych. Chociaż w Polsce wpływ polityki spójności na niwelowanie różnic regionalnych był dotąd jeszcze niewielki, to w ciągu kolejnych lat – kiedy proces polaryzacji rozwoju wewnątrz kraju ujawni się z większą siłą – kierowanie do słabo rozwiniętych województw (ściana wschodnia) dużych środków w ramach NSS 2007-13 łagodzić będzie skutki narastania dys-proporcji, a przede wszystkim stworzy warunki do uaktywnienia się wewnętrznych czynników wzrostu. Warunkiem tego jest utrzymanie po 2013 r. wsparcia z budżetu UE na poziomie zbliżonym do skali transferów w ramach perspektywy finansowej 2007-13. Wobec dążenia wielu państw UE, w tym zwłaszcza tzw. płatników netto, do obniżenia swoich zobowiązań w stosunku do Unii (po raz kolejny pokazał to przebieg dyskusji nad budżetem UE na 2011 r.) może to jednak być problematyczne.

Nie ulega wątpliwości, że polityka spójności jest jednym z najważniejszych instrumentów kształtujących oblicze Polski w wymiarze gospodarczym, społecznym i przestrzennym. Od-rębnym zagadnieniem jest, czy środków UE angażowanych w ramach tej polityki nie można byłoby wykorzystywać efektywniej, w sposób, który dawałby w zakresie działań mających na celu zwiększenie spójności wyższą wartość dodaną, wyrażającą się w silniejszych niż do-tychczas impulsach pobudzających wzrost gospodarczy na poziomie regionalnym i krajo-wym. Powyższe pytanie nie dotyczy tylko Polski, lecz także wielu innych państw objętych wsparciem wspólnotowym i wpisuje w toczącą się na forum Unii dyskusję na temat pożąda-nych zmian w formule polityki spójności, w tym zwłaszcza jej kształtu po 2013 r. Dyskusja ta została zainicjowana w 2007 r. w następstwie rozczarowania efektami dotychczasowych działań interwencyjnych podejmowanych w ramach polityki spójności pojmowanej do nie-dawna głównie jako instrument redystrybucji bogactwa i ukierunkowanej na wyrównywanie zapóźnienia cywilizacyjnego obszarów upośledzonych pod względem warunków rozwoju. Ważną rolę w tym względzie odegrały wątpliwości co do skuteczności interwencji struktural-nych, formułowane na podstawie doświadczeń Grecji, Hiszpanii oraz Portugalii. Chociaż w tym przypadku rezultaty interwencji strukturalnych są generalnie pozytywne, to jednak trudno uznać je za satysfakcjonujące w porównaniu ze skalą wsparcia z budżetu UE, jakie te pań-stwa otrzymały w ramach członkostwa w UE. Ponadto kryzys lat 2009-10 obnażył słabość finansów publicznych całej trójki, która wciąż stoi w obliczu groźby bankructwa.
Za ewidentny sukces polityki spójności uznawana jest jedynie Irlandia, która z kraju bardzo zacofanego z PKB per capita w momencie akcesji w 1973 r. na poziomie 61% średniej war-tości tego wskaźnika dla „piętnastki” zdołała w 2002 r., a więc w ciągu zaledwie trzech dzie-sięcioleci, przesunąć się na drugie miejsce w Unii pod względem zamożności, dysponując w 2002 r. PKB na 1 mieszkańca stanowiącym 138% przeciętnej dla Unii. Pozycję jednego z najwyżej rozwiniętych państw UE Irlandia utrzymała do chwili obecnej, mimo iż wskutek światowego kryzysu finansowego i gospodarczego w latach 2008-09, doświadczyła załama-nia procesów rozwojowych (co symbolizuje głęboki spadek PKB na 1 mieszkańca z poziomu 147% średniej unijnej w 2007 r. do 127% w 2009 r.), których wciąż nie zdołała przezwycię-żyć.

POGOŃ ZA „PIĘTNASTKĄ”

Dostęp do funduszy UE umożliwia Polsce niwelowanie zapóźnienia cywilizacyjnego w stosunku do wysoko rozwiniętych państw Unii, o czym świadczy zmniejszenie od 2004 r. różnicy w wysokości PKB na 1 mieszkańca w porównaniu do średniej wartości tego wskaźni-ka dla całej UE o 10 punktów procentowych. Kwestią do dyskusji jest, w jakim stopniu skró-cenie przez Polskę dystansu w poziomie PKB per capita było efektem udziału Polski w reali-zacji polityki spójności UE, a jaką rolę w tym względzie odegrały wewnętrzne czynniki wzro-stu polskiej gospodarki. Chociaż w 2009 r. – w warunkach głębokiej dekoniunktury na obsza-rze UE – dynamika PKB uległa w Polsce spowolnieniu, to jednak dzięki odpowiedniemu ukie-runkowaniu działań realizowanych przy wsparciu strukturalnemu ze strony UE, Polska zdoła-ła utrzymać całkiem wysokie tempo wzrostu gospodarczego (3,8% w 2010 r.), a ponadto nadal ma szansę na relatywnie szybkie odrobienie zaległości rozwojowych w stosunku do starych krajów UE.
Zgodnie z wynikami uzyskanymi przy zastosowaniu specjalnych modeli ekonometrycznych – niezależnie od pewnych różnic w ocenach wynikających zwłaszcza z trudności metodolo-gicznych, a także z faktu przesunięcia w czasie maksymalnych efektów oddziaływania środ-ków UE w momencie zastępowania NPR 2004-06 przez NSS 2007-13 – dostęp Polski do funduszy unijnych w latach 2004-15 przyspieszył proces konwergencji realnej w stosunku do krajów UE. W 2011 r. różnica w poziomie PKB Polski per capita w relacji do PKB całej Unii będzie przynajmniej o 1,8 punktu procentowego mniejsza niż byłaby bez wykorzystywania środków wspólnotowych, a w 2015 r. ma być mniejsza co najmniej o 3,6 punktu. Następuje również poprawa na rynku pracy, chociaż stopa bezrobocia nadal jest bardzo wysoka i okre-sowo wykazuje tendencję do wzrostu.

W ramach perspektywy finansowej 2007-13 oddziaływanie polityki spójności na rozwój spo-łeczno-gospodarczy Polski powinno być wyraźniej widoczne niż w początkowym okresie członkostwa, zarówno z uwagi na zwiększoną skalę środków wspólnotowych, z których mo-że korzystać Polska, jak również w następstwie kumulacji efektów projektów wdrażanych w Polsce w ramach polityki spójności oraz wystąpienia tzw. efektów opóźnionych. W rezultacie największy wpływ polityki spójności na podstawowe wskaźniki rozwoju społeczno-gospodarczego Polski jest oczekiwany w latach 2013-15. Według niektórych ocen, ok. 30% postępu, jaki Polska uczyni w latach 2004-15 w procesie niwelowania różnicy w poziomie PKB per capita w stosunku do średniej unijnej, będzie można przypisać oddziaływaniu fun-duszy UE.

Ponieważ fundusze strukturalne wpływają na rozwój społeczno-gospodarczy Polski przede wszystkim poprzez czynniki popytowe, ograniczenie po 2015 r. strumienia środków wspólno-towych wraz z upływem perspektywy finansowej 2007-13, bez równoważącego ten spadek wzrostu krajowych środków publicznych bądź prywatnych, spowoduje stopniowy zanik efek-tów ekonomicznych osiągniętych w wyniku realizacji NPR 2004-06 oraz NSS 2007-13. W rezultacie różnica w poziome PKB, w zależności od tego, czy Polska uczestniczy w realizacji polityki spójności UE czy nie, będzie się zacierać i po 2020 r. może być już mało widoczna, chyba że w latach 2013-20 Polska otrzyma wsparcie porównywalne ze skalą transferów w ramach obecnej perspektywy finansowej.

STARE KRAJE UE TEŻ KORZYSTAJĄ

Fakt, iż Polska otrzymuje duże wsparcie z budżetu UE, wpływa pozytywnie także na gospodarki państw „piętnastki”. Firmy z tych krajów są bowiem wykonawcą (podwykonawcą) niektórych z realizowanych w Polsce projektów współfinansowanych przez fundusze euro-pejskie, a ponadto dzięki przyspieszonej w następstwie akcesji do UE modernizacji polskiej gospodarki wzrosło zapotrzebowanie w Polsce na importowane wyroby i usługi, których głównym dostawcą są państwa „piętnastki”. Zgodnie z szacunkami Instytutu Badań Struktu-ralnych, korzyści bezpośrednie i pośrednie, jakie te kraje uzyskały z tego tytułu w latach 2004-15, mogą wynieść nawet 38 mld euro.

Dodatkowy eksport ze starych państw UE do Polski obniża koszty finansowania europejskiej polityki spójności, jakie ponoszą kraje „piętnastki” w drodze wpłat do wspólnego budżetu UE. Z każdego bowiem euro wydanego na wsparcie strukturalne dla Polski wspomniane kraje otrzymają w postaci zwiększonego eksportu towarów i usług z powrotem średnio 46 centów (w przypadku Niemiec i Irlandii – 85 centów, Austrii – 68 centów, Szwecji i Finlandii – 54-55 centów). Największym beneficjentem zwiększenia popytu polskiej gospodarki na dobra i usługi importowane jest gospodarka Niemiec, na którą w latach 2004-09 przypadało 43% całości dodatkowego eksportu z krajów „piętnastki” do Polski. Wynika to z faktu, iż Niemcy są głównym partnerem handlowym Polski, z udziałem w łącznym polskim eksporcie wyno-szącym 26%, w imporcie zaś – 22%.

WSPARCIE W LATACH 2013-20

W nowej strategii gospodarczej UE pn. Europa 2020 przedsięwzięcia z zakresu spój-ności gospodarczej, społecznej i terytorialnej zostały uznane za jeden z najważniejszych kierunków działania Unii, co daje podstawy do utrzymania dotychczasowego miejsca polityki spójności w perspektywie finansowej 2013-20. Stało się tak w dużym stopniu za sprawą Pol-ski, która – z uwagi na znaczenie wsparcia strukturalnego UE w procesie wyrównywania dysproporcji rozwojowych nowych państw członkowskich (także Polski) w stosunku do kra-jów „piętnastki” – domagała się wprowadzenia do tekstu strategii czytelnych odniesień do roli polityki spójności w działaniach zmierzających do poprawy konkurencyjności gospodarki państw UE, w tym zwłaszcza rozbudowy i modernizacji infrastruktury podstawowej (komuni-kacyjnej, energetycznej i informatycznej).

O ile więc jest raczej pewne, iż zachowana zostanie wysoka ranga polityki spójności w struk-turze wydatków UE w latach 2013-20, o tyle – z uwagi na dążenie wielu państw UE do ogra-niczenia budżetu Unii, a przynajmniej zahamowania jego wzrostu – nie jest jasne, jak duże środki w sensie ilościowym zostaną przeznaczone na finansowanie tego rodzaju zadań i jaka ich część trafi do Polski, której pod tym względem przybyło konkurentów w postaci chociażby Bułgarii i Rumunii. Ponadto trzeba pamiętać, iż w dokumentach Komisji Europejskiej i Rady UE podkreśla się, iż wydatki z budżetu UE powinny koncentrować na projektach kreujących „europejską wartość dodaną” i ściśle powiązanych z celach strategii Europa 2020. W prakty-ce chodzi więc o umożliwienie zwiększonego finansowania przedsięwzięć dotyczących za-awansowanych technologii, innowacji, wzrostu zatrudnienia, rozwoju zasobów ludzkich oraz wsparcia unijnej polityki energetycznej. Istnieje jednak ryzyko, że – wobec dążenia niektó-rych państw UE do ograniczenia unijnych wydatków – Unia szukać będzie oszczędności w obszarach polityki spójności, które są szczególnie ważne dla Polski i niektórych innych no-wych państw (infrastruktura). Byłoby to dla nas niekorzystne także dlatego, że poprawa w zakresie infrastruktury warunkuje możliwość włączenia się Polski w działania ukierunkowane na rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowacjach oraz nastawionej proekologicznie, zgodnie z priorytetami strategii Europa 2020.

W interesie Polski leży zatem przekonywanie unijnych partnerów – do czego dobrą okazję stworzy polska prezydencja w UE – że polityka spójności będzie skutecznym narzędziem zwiększania spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, co warunkuje poprawę mię-dzynarodowej konkurencyjności gospodarki UE. Potrzeby dotyczące wzmocnienia innowa-cyjności gospodarki europejskiej czy wspierania gospodarki efektywniej korzystającej z za-sobów, bardziej przyjaznej środowisku i bardziej konkurencyjnej (cele strategii Europa 2020) nie mogą być traktowane jako alternatywa do osiągnięcia większej spójności UE. Te cele się uzupełniają a nie wykluczają. Rzecz w tym, aby podobnie myślały kraje „piętnastki”.

Andrzej Kalinowski

W artykule wykorzystano raporty na temat wpływu funduszy UE na polską gospodar-kę opublikowane w listopadzie 2010 r. przez IBnGR/PreVision, WARR oraz IBS, jak również opracowanie Tomasza G. Grosse pt. „Przyszłość polityki spójności UE”, przygotowane w 2010 r. w ramach Fundacji Ewaluacji i Badań Ekonomicznych „Pro oeconomia”.